CONTRATS DE PARTENARIAT Dialogue en ligne du 20 janvier : le compte-rendu des débats

Vous avez été nombreux à dialoguer, la semaine dernière, avec François Bergère, secrétaire général de la Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP), sur le thème : "Contrats de partenariat et relance de l'investissement : les nouvelles opportunités offertes aux collectivités territoriales". Vous trouverez ci-après le compte-rendu intégral des échanges intervenus à cette occasion.


Nous voulons réhabiliter une partie de la mairie (commune de 4.000 habitants). Un contrat de partenariat peut-il être adapté à ce type de projet ?
Ce n’est pas l’objet même du contrat qui détermine l’applicabilité du régime du contrat de partenariat. On ne peut recourir au contrat de partenariat que si après évaluation préalable, le projet répond à l’un des trois critères juridiques d’éligibilité au contrat de partenariat, à savoir la complexité ou l’urgence du projet, ou lorsque l’évaluation préalable présente un bilan plus favorable au contrat de partenariat qu’aux autres contrats de la commande publique. Il reste qu’a priori, certains projets répondent mieux que d’autres au régime juridique du contrat de partenariat ou aux conditions économiques pour y recourir. Un simple projet de rénovation d’une partie de la mairie d’une petite commune n’est pas, a priori, un projet "taillé" pour un contrat de partenariat, sauf démonstration contraire dans l’évaluation préalable.

J’ai lu que dans le plan de relance du Gouvernement, il allait y avoir des dispositions pour favoriser les contrats de partenariat. De quoi s’agit-il exactement ?
Il s’agit de dispositions tendant à favoriser le financement de ces projets en cette période de crise financière. Premièrement, le bouclage définitif des modalités de financement du projet pourra être différé après la remise de l’offre finale. Ensuite, le législateur est revenu sur le mécanisme de la cession de créance pour en préciser les modalités d'acceptation. Enfin, l’Etat pourra garantir dans certaines conditions une part du financement.

S’agissant des recettes annexes provenant de la gestion d'équipements mutualisés type restauration : la personne publique doit-elle s'impliquer dans leur définition ?
Ce n'est pas la personne publique qui, au départ, détermine les types de recettes annexes attendues. Par contre, elle doit valider les propositions que lui fait dans ce domaine le candidat privé. La validation portant aussi bien sur la nature des recettes annexes que sur leur montant et les modalités de répercussion à la personne publique.

Le nouveau critère du contrat de partenariat "bilan avantages/inconvénients" est-il une voie pour accéder au dialogue compétitif même sans complexité technique ? Ce critère est-il beaucoup utilisé ?
Le critère, pour l'instant, est encore relativement peu utilisé, compte tenu de son caractère récent. Il peut tout à fait déboucher sur le dialogue compétitif si, par ailleurs, le projet présente un caractère complexe.

Pour construire une nouvelle station d’épuration, peut-on passer un contrat de partenariat ?
La station d’épuration ou la station de traitement des déchets est, depuis l’origine, citée en exemple de réalisation en contrat de partenariat, car mal adaptée aux délégations de service public (le délégataire rechignant à voir sa rémunération "substantiellement" liée aux résultats de l’exploitation) et aux marchés publics classiques. Une des premières réalisations en contrat de partenariat, en 2006, a d’ailleurs concerné une usine de traitement des ordures ménagères à Antibes.

Nous étudions l'avantage que représenterait un contrat de partenariat par rapport à un marché à bon de commande pour la rénovation de 50% de notre réseau d'éclairage public (environ 5.500 points lumineux). Avec un budget d’investissement annuel alloué pour l’éclairage public de 2 millions d’euros par an.
Comment établir une comparaison entre :
- d’une part, dans l’hypothèse d’une continuation à l’identique des prestations via la passation de marchés, ce que l’on peut avoir pour 2 millions d’euros sur 15 ans ;
- d’autre part, avec le même volume de financement, ce que l’on pourrait avoir comme amélioration dans la qualité des prestations dans le cadre d’un contrat de partenariat conclu sur 15 ans élargi le plus possible à des segments "productifs" ?
On peut d'abord rappeler que l'éclairage public, à ce jour, est le premier secteur en nombre de contrats de partenariat signés, ce qui dénote une bonne adéquation entre les enjeux du secteur et l'outil. Pour pouvoir répondre à la question en termes financiers, il faut passer par une analyse comparative, d'ailleurs requise par l'ordonnance, et la commune devra s'attacher les services d'assistants à personne publique dans le domaine de l'économie de l'éclairage public et de la modélisation financière. C'est l'objet de l'évaluation préalable.

Quels sont les nouveaux éléments sur le mécanisme de cession de créance que vous évoquez plus haut ?
A ce stade de la discussion au Parlement, l'aménagement consiste à préciser que si la cession de créance peut intervenir jusqu'à 100% de la redevance investissement et financement, l'acceptation de cette cession est, elle, plafonnée à 80% de cette même rémunération. Ces dispositions font l'objet de différents amendements qui vont être débattus dans les jours prochains au Sénat.

J'entends beaucoup parler des nombreux avantages que présente l'outil des contrats de partenariat, mais quels peuvent être ses risques pour une collectivité locale qui s'y engagerait ?
Le risque serait de rendre plus facilement réalisable et finançable un projet qui ne répondrait pas à des considérations d'utilité socio-économique suffisantes. Un mauvais projet reste mauvais, même en contrat de partenariat.

Notre CCI souhaite réaménager, pour ses services d'appui aux entreprises, un bâtiment vétuste qu'elle a acquis auprès des domaines. Ne pouvant financer sur fonds propres ces travaux, un contrat de partenariat est-il adapté ?
L'insuffisance des ressources budgétaires n'est pas, en soi, une motivation suffisante pour recourir au contrat de partenariat. Il convient, en tout état de cause, de procéder à l'évaluation comparative requise en termes de coûts, délais, risques et performance entre les différents schémas juridiques envisageables. Pour une CCI, cette évaluation devra être validée par la MAPPP.

Combien de contrats de partenariat ont-ils été conclus en France depuis l'entrée en vigueur du régime et, selon vous, quels ont été les projets pour lesquels ce régime était un vrai "plus" (et pourquoi) ?
Au 31 décembre 2008, 35 contrats de partenariat avaient été signés, pour les trois quarts par des collectivités locales, sur un peu plus de 170 engagés. A cela, il conviendrait d'ajouter les formules assimilables, type BEA, BEH et AOT-LOA, pour lesquelles les chiffres précis ne sont pas disponibles.

Si la cession de créance passe à 100%, sur quelle masse financière appliquer les pénalités au partenaire ?
Il faut d'abord rappeler que la cession n'est qu'une mesure de simplification des circuits de paiement qui n'entraîne aucun engagement irrévocable de payer par la personne publique. Cette garantie de paiement est liée à l'acceptation de la cession aujourd'hui plafonnée à 80%, le calage final du taux relevant de la personne publique. Enfin, on ajoutera que, par définition, la rémunération correspondant à l'exploitation ne fait jamais l'objet d'une cession.

Quelles sont les mesures concrètes qui permettront d’accélérer la procédure de dialogue compétitif ? Quel est le gain de temps escompté ?
Il n'y aura pas de disposition législative spécifique sur la durée du dialogue compétitif. En revanche, il faut insister sur le fait que la personne publique doit adapter le déroulé de la procédure à ses besoins. Pour bénéficier du volet aide publique au financement prévu dans le cadre du plan de relance, les dialogues compétitifs devront déboucher avant la fin 2010.

Est-il prévu de rendre communicable, de façon généralisée, le rapport d’évaluation préalable et ce, dès sa soumission à l’organe délibérant afin d’autoriser le recours au contrat de partenariat ?
Il n'est pas prévu de généraliser la communication du rapport d'évaluation préalable au stade de la saisine de l'assemblée délibérante. La seule obligation existante, selon la jurisprudence de la CADA, est la communication sur demande de tous les éléments, y compris le rapport et le contrat, après la signature de ce dernier.

Lors d'une pré-évaluation (pas de prise en compte du partage des risques, projet routier de plus de 200 millions d’euros), le bilan MOP est légèrement favorable (quelques %). La prise en compte du partage des risques lors de l'évaluation préalable est-elle de nature à inverser le bilan, et si oui, pour quelles raisons et dans quelles proportions ?
On constate, en général, que les comparaisons avant prise en compte des risques ressortent à l'avantage des solutions de type marchés publics MOP, ne serait-ce que pour des raisons de coût de financement plus faible. La prise en compte d'une allocation optimisée des risques entre partenaires publics et privés permet généralement d'inverser cet avantage comparatif

Sur le budget d'une collectivité locale, un contrat de partenariat apparaît-il en section fonctionnement ?
La redevance globale due par la personne publique doit être ventilée, aux termes de l'ordonnance, entre une composante investissement (correspondant au remboursement du principal) et des composantes frais financiers et exploitation-maintenance. Seules ces deux dernières composantes sont à inscrire en section de fonctionnement.

Quand j'ai présenté à mon comité de direction les grands principes des contrats de partenariat, dans l'optique de la construction d'un nouveau bâtiment, certains y ont vu avant tout une perte de contrôle sur la réalisation de l'ouvrage par le partenaire privé, contrairement à une MOP classique. Cette crainte est-elle justifiée ?
En contrat de partenariat, la préoccupation première est de fournir un service à la collectivité publique plutôt que de réaliser un équipement. En ce sens, la collectivité publique doit plus s'intéresser au résultat final qu'elle souhaite obtenir qu'aux modalités de sa réalisation. Le contrat doit prévoir, au-delà des objectifs de performance, une clause relative à la qualité des ouvrages et aux modalités de contrôle par la personne publique de l'exécution du contrat.

Un EPCI a-t-il l'obligation de faire valider par la MAPPP le rapport d'évaluation préalable à un contrat de partenariat ?
Non, puisqu'il est assimilé à une collectivité territoriale. Pour autant, nous réservons le meilleur accueil aux saisines émanant d'EPCI !

La MAPPP peut-elle corriger une évaluation comparative dont elle jugerait les conclusions quelque peu hâtives ou tout simplement mauvaises ? Peut-elle proposer une alternative ?
La MAPPP ne peut être juge et partie. Elle ne peut donc rendre un avis sur un rapport qu'elle aurait rédigé même en partie. Pour autant, le mode de travail habituel de la MAPPP suppose des itérations avec les cabinets-conseil des personnes publiques.

Le plan de relance activé par le Gouvernement permet d'envisager une aide à l'investissement pour le secteur public local. Si la part de subvention est importante (aide publique, apport de terrain par une commune), le montage financier en contrat de partenariat se justifie-t-il toujours ?
L'ordonnance ne précise pas ce que doivent être les parts respectives de financement apportées par les partenaires privé et public. Pour autant, si l'on souhaite responsabiliser financièrement le partenaire privé au bon déroulement du projet, il convient de lui laisser le portage financier d'un montant significatif de l'investissement global à réaliser.

Est-il possible qu'un contrat de partenariat ne vise que le financement, la conception, la construction de nouvelles installations ? Et pas l'exploitation qui, elle, pourrait par exemple être assurée en régie ou en délégation de service public.
Le contrat de partenariat doit recouvrir une mission globale incluant au minimum financement, construction et, au titre de l'exploitation, l'entretien-maintenance.

Une opération en contrat de partenariat peut-elle être subventionnée et jusqu'à quel taux ?
Les projets menés en contrat de partenariat peuvent bénéficier de subventions, tout comme ceux réalisés en marché public ou en délégation de service public (article 25-1 de l'ordonnance de 2004). Aucun taux de subventionnement n'a été fixé.

Est-il vrai que les actifs liés à un contrat de partenariat peuvent être enregistrés comme actifs non publics, donc ne pas apparaître dans le bilan de la personne publique ?
En comptabilité nationale, les critères définis par Eurostat permettent en effet la déconsolidation des projets menés en partenariat public-privé pour le secteur public, dès lors que les risques sont réputés transférés majoritairement au privé. Les normes de comptabilisation en comptabilité privée comme publique sont encore en cours d'élaboration chez les organismes normalisateurs comptables internationaux (IASB et IPSASB).

Pour le problème spécifique du renouvellement des canalisations d'eau et d'assainissement, le recours au contrat de partenariat peut-il se justifier dans la mesure où le partenaire privé disposerait d'outils (dont ne dispose pas a priori la collectivité) lui permettant d'optimiser la performance technique des réseaux sur le long terme (et dans cette mesure minimiser les coûts de renouvellement et éventuellement d'exploitation) ?
Le partenariat public-privé n'est pas orienté spécifiquement vers tel ou tel secteur. C'est un outil transversal dont l'intérêt doit être mesuré ex ante au titre de l'évaluation préalable. Parmi les facteurs susceptibles de faire pencher la balance en faveur du contrat de partenariat figurent en effet, classiquement, des considérations technico-économiques du type de celles que vous évoquez.

Le recours à la procédure de dialogue compétitif est possible lorsqu'un marché public est considéré comme complexe. Comment apprécier cette complexité ? A titre d'exemple, la réhabilitation d'un nombre important de logements par un bailleur social (plusieurs centaines) pourrait-elle être qualifiable de marché public complexe ?
La complexité s'attache au projet et non pas au mode juridique (marché public ou autre). Cette complexité peut s'apprécier sur plusieurs registres : technique, fonctionnel, financier ou juridique (cf. la fiche explicative rédigée par les services de la Commission européenne que vous pourrez trouver sur le site de la MAPPP).

Le critère permettant la déconsolidation serait-il lié à la part de financement privé ?
Non. Chez Eurostat, c'est le critère du risque. Et en comptabilité générale, on s'oriente vers le critère du contrôle.

Au cours du dialogue compétitif, y a-t-il un nombre déterminé de dialogues entre personnes publiques et privées à respecter ? Si oui, ce nombre dépend-il du montant global du contrat de partenariat ?
Non. C'est la personne publique qui détermine le nombre de tours de dialogue dont elle a besoin, trois étant un maximum à notre avis (cf. charte du dialogue compétitif figurant sur le site de la MAPPP).

Pendant la conception de l'offre, les candidats privés peuvent-ils avoir accès à l'étude préalable (ou du moins à certains éléments de cette étude) ?
C'est à la personne publique partenaire d'en décider. Si elle décide de le communiquer, elle devra bien entendu le faire pour tous les candidats.

Après attribution du contrat de partenariat, les candidats privés peuvent-ils avoir accès à la grille de notation ?
La réponse est dans l'article 9 de l'ordonnance : "en réponse à une demande écrite d'un candidat évincé, la personne publique indique, par écrit, dans les 15 jours, les motifs du rejet de son offre, les caractéristiques et les avantages relatifs de l'offre retenue, ainsi que le nom de l'attributaire du contrat."

Comment définir de manière équilibrée pour la collectivité publique et ses cocontractants des clauses de révision des prix (méthode de fixation du montant du "loyer") applicables et valables sur 30 ans ?
Sur cet horizon temporel, il y a lieu de prévoir des clauses de révision du type "benchmarking" (par comparaison aux prix pratiqués sur le marché au même moment) et "market-testing" (organisation d'une nouvelle consultation) pour limiter les risques de dérive des prix hors marché avec le jeu des inflateurs contractuels.

Quelle est la procédure la plus simple pour la préparation d'un contrat de partenariat et où la trouver ?
Vous trouverez sur le site de la MAPPP différentes fiches pratiques sur les étapes préalables au lancement d'un contrat de partenariat. Pour toute question supplémentaire, n'hésitez pas à nous adresser un message par l'intermédiaire de la boîte contact qui figure sur le site.

Quelle est l’adresse postale de la MAPPP et celle de son site ?
www.ppp.bercy.gouv.fr
L'adresse postale figure sur le site.

Existe-t-il des formations aux contrats de partenariat ?
Il existe de nombreuses offres de formation par les organismes habituels. On citera tout de même "l’école des partenariats public-privé" qui, avec l’appui de la MAPPP, associe l’Institut de la gestion déléguée, les universités Paris II et Paris X et l’Ecole nationale des ponts et chaussées. Cette formation très complète s’étale sur 16 semaines, à raison d’un après-midi par semaine.

On entend à nouveau parler d'un projet de "code de la commande publique". Les contrats de partenariat y seront-ils intégrés ? Outre la codification de dispositions éparses, cela va-t-il changer quelque chose au régime juridique des différents outils contractuels ?
A ce jour, on ne sait pas encore si le projet de loi de relance comprendra un volet "code de la commande publique". Si c'est le cas, il comprendra vraisemblablement les contrats de partenariat et ce ne sera pas une codification à droit constant.

Vous avez affirmé dans une interview il y a quelques mois que le nombre de contrats signés allait s’accélérer grâce aux possibilités offertes par la loi du 28 juillet 2008. Les chiffres confirment-ils votre pronostic ?
Le nombre de contrats de partenariat signés s’est ralenti du fait de la crise financière, ce qui est vrai de tous les contrats publics. En revanche, ce qui est remarquable, c’est que les collectivités publiques continuent à travailler sur de nouveaux projets de contrats de partenariat, en attendant une meilleure santé de la place financière. C’est pour accélérer la prise de décision que la loi sur la relance par l’investissement prévoit des dispositions pour faciliter le financement de ces projets.

On a beaucoup parlé des emprunts "toxiques" des collectivités ces derniers temps. Mais les partenariats public-privé ne peuvent-ils pas, eux aussi, se révéler toxiques dans quelques années ?
A priori, non, dans la mesure où le taux de financement est fixé dès l'origine. Les partenaires du prêteur auront intérêt à surveiller les modalités de financement du projet, car il n’est pas de leur intérêt de voir la personne publique en difficulté de paiement. De plus, on rappelle que pour les contrats de partenariat, toute personne publique peut bénéficier de l’appui et des conseils de la MAPPP, sur ce sujet comme sur tous les autres.

Pour un service d'eau ou d'assainissement, considérant que toutes les canalisations participent à un même service, le périmètre d'un contrat de partenariat peut-il être réduit à un sous-ensemble de ces canalisations (par exemple les plus vétustes à l'instant de la signature du contrat) ? L'esprit du contrat de partenariat ainsi que sa durée longue impliqueraient-ils de considérer plutôt l'ensemble du réseau et ses performances globales ? Y a-t-il une obligation en la matière ?
Le contrat de partenariat doit répondre aux besoins de la personne publique. La logique et l'efficacité appellent toutefois la définition d'ensembles fonctionnels cohérents

Nous voudrions avoir des informations assez précises sur les contrats de partenariat. Avez-vous des correspondants au niveau local ?
Il n’y a pas encore de correspondant local bien identifié mais les MEEF (missions d’expertise économique et financière) dans les trésoreries générales de région peuvent servir de relais

Existe-t-il un guide méthodologique sur les contrats de partenariat ?
Un guide existe sur le site de la MAPPP (www.ppp.bercy.gouv.fr). La MAPPP travaille à la réactualisation de ce guide, à la suite des différentes modifications apportées à la législation et à la réglementation applicables aux contrats de partenariat, à la suite de la loi du 28 juillet 2008 et de ses décrets d’application, de la loi de relance de l’économie et de la loi de finances rectificative pour 2009.

De nombreuses PME craignent que le développement des contrats de partenariat ne les privent de l’accès aux marchés publics. Qu’en pensez-vous ? Leurs craintes vous paraissent-elles justifiées ?
La part du contrat de partenariat que le prestataire privé s’engage à confier à des PME ou artisans est un critère obligatoire d’attribution du contrat, ce qui n’existe pas pour d’autres contrats de la commande publique. Surtout, on peut relever que les PME peuvent être directement attributaires de contrats de partenariat pour les projets les moins onéreux, comme cela est déjà arrivé.