Un contrat de partenariat pour remettre à niveau l’éclairage public ? L’idée peut paraître, a priori, assez loin des notions d’urgence et de complexité définies par l’ordonnance du 17 juin 2004, qui ouvre aux collectivités locales la possibilité de conclure ce type de contrat. C’est pourtant l’option qu’a prise la ville de Rouen, au terme d’une analyse précise de ses besoins. Témoignage de Daniel Chasles, directeur général des services, qui a piloté le projet depuis son origine.


La Lettre d’information MINEFI COLLECTIVITES LOCALES. Quels étaient les besoins de la ville de Rouen ?
Daniel Chasles. En 2004, une étude a montré que 80% de l’éclairage public de la ville était ou allait devenir obsolète dans les cinq ans, et que notre signalisation tricolore était également dépassée dans 90% des cas. Ceci dans une ville portuaire traversée quotidiennement par plus de 6.000 poids lourds : il nous fallait réagir vite, en investissant considérablement pour la reconstruction et la maintenance à la fois du système d’éclairage public et du parc de signalisation tricolore. D’autres besoins sont ensuite venus se greffer sur ceux-là : la gestion des bornes du plateau piétonnier, la mise en place d’un PC de régulation routière et, à la marge, l’installation d’une télésurveillance. Il s’agissait, en fait, de sécuriser tous les espaces publics de Rouen.

La Lettre. Pourquoi avoir choisi le contrat de partenariat public-privé (CPPP) plutôt que la délégation de service public (DSP) ou le marché public ?
D.C. La rémunération du prestataire par l’usager étant impossible, la formule de la DSP ne pouvait pas s’appliquer. Quant au marché public, il nous aurait conduit à fractionner l’investissement, avec une succession de marchés sur vingt ans. Le CPPP, lui, permet d’investir lourdement en une seule fois (près de 100 millions d’euros). L’entreprise titulaire, maître d’ouvrage sur vingt ans, fait l’avance et touche en contrepartie un loyer. Le CPPP a donc été choisi pour des raisons d’efficacité et de financement.
Avec cette formule, nous y gagnons sur trois points. Grâce au matériel neuf, nous réduisons considérablement les dépenses de maintenance, donc de fonctionnement. Notre démarche s’inscrit ensuite dans une logique de développement durable, avec un gain de 30% en consommation d’énergie. Enfin, nous visons la qualité, en valorisant le patrimoine de la ville.

La Lettre. Quelles ont été les principales étapes de la procédure ?
D.C. Nous avons d’abord procédé à l’analyse préalable prévue par les textes. Il s’agit de justifier, en l’occurrence par la complexité du projet, le recours au CPPP, en démontrant que la formule est la meilleure des solutions possibles. La SCET, filiale de la Caisse des dépôts et consignations, nous a assistés dans cette étape qui a duré six mois. Est venue ensuite la définition du besoin. Cette étape a également duré six mois et a débouché sur la rédaction d’un programme fonctionnel détaillé des besoins, réalisé avec l’aide d’une assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) composée de techniciens, de financiers et de juristes. Il est essentiel de bien rédiger ce programme et de tout prévoir (descriptions techniques, performances attendues, etc.). Ensuite, nous avons mené le dialogue compétitif. Cinq candidats ont été retenus au terme de deux tours. Là encore, pour cette étape qui s’est étalée sur quatre mois, l’intervention de l’AMO est indispensable pour décrypter les offres complexes. Enfin, nous avons procédé à la mise au point du marché (deux mois) et signé en mars 2007.

La Lettre. Avez-vous sollicité un avis de la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) ?
D.C. Rouen a été pionnière en matière de CPPP, ce qui a présenté des avantages mais aussi des inconvénients. Des avantages, car nous avons pu négocier des conditions favorables auprès d’entreprises innovantes souhaitant découvrir ce nouvel outil. Et des inconvénients, car nous avancions en terrain inconnu. C’est là que le rôle de la MAPPP a été déterminant : le fait d’être encouragés dans notre démarche par Bercy a mis fin à de nombreuses réticences, sur le fond mais aussi par l’affirmation d’un soutien sans faille de l’Etat. L’avis de la MAPPP, bien qu’informel, a été d’une grande aide au contrôle de légalité.
En amont de la procédure, nous avons aussi fait appel à un cabinet de concepteurs lumière, qui a élaboré un schéma directeur d’aménagement lumière visant à mettre en valeur le patrimoine de la ville. Ce document est composé de prescriptions techniques et qualitatives que les candidats se sont engagés à respecter.

Daniel Chasles, directeur général des services de la ville de Rouen

La Lettre. Qui a suivi le projet au sein de la collectivité ?
D.C. Six personnes des services de la ville ont travaillé pendant deux ans sur le dossier, à 50% de leur temps. En tant que directeur général des services, j’ai mené le projet à son terme, accompagné d’un proche collaborateur, d’un financier, d’un juriste et de techniciens.

La Lettre. Quelles ont été les principales difficultés rencontrées ?
D.C. Tout d’abord, l’ampleur du travail à accomplir peut être, à premier abord, décourageante. Dans le cas de Rouen, tout devait être changé. La définition précise du besoin, le recensement des points lumineux (plus de 16.000), des panneaux de signalisation, etc., ont généré un travail énorme.
La définition de la performance voulue n’est pas simple non plus : il faut concilier l’idéal avec ce qui est techniquement et financièrement possible. L’importance de l’investissement peut également effrayer, d’autant que l’éclairage public et la signalisation tricolore ne sont pas des projets politiquement porteurs : nous avions tendance à reculer ou à parer au plus pressé sur ce type d’investissement. Avec le CPPP, la dépense est "sanctuarisée", identifiée et irréversible.
Enfin, nous n’avons pas pu éviter les oppositions idéologiques à la formule même du CPPP. On nous a reproché de vouloir privatiser un service et de nous retrouver pieds et poings liés avec une entreprise. Ceci alors que, bien avant la signature du CPPP, le service était déjà privatisé : des contrats successifs, reconduits depuis 30 ans, liaient la ville à la même entreprise. La concurrence n’était pas effective !

La Lettre. Quels enseignements tirez-vous de l’expérience ?
D.C. Si l’on devait résumer en un mot, ce serait rapidité. Une fois la préparation technique et juridique du projet terminée, et l’adhésion des opposants acquise, la mécanique du projet se met en route et le CPPP prend tout son sens. L’éclairage public va être entièrement renouvelé en huit ans, la signalisation en trois ans et le PC de régulation de la circulation sera créé en deux ans. Le CPPP accélère l’investissement et assure, par le recours à un seul intervenant, la cohérence d’ensemble du projet. Le coût pour la ville est fixé à l’avance. Chaque élément du loyer (investissement, maintenance, entretien, frais financiers) est déterminé une fois pour toutes. On évite ainsi les mauvaises surprises…
L’émulation résultant de la mise en concurrence d’entreprises sur la performance a permis de faire émerger une solution technologique innovante. La gestion des points lumineux se fait à distance, par le biais d’un réseau Internet à haut débit "WIMAX" et sans fil, accessible à la population et générant de ce fait des recettes garanties reversées par le titulaire du contrat à la ville. Seul un CPPP pouvait faire émerger une offre de service aussi inattendue.

La Lettre. Quels conseils donneriez-vous à une collectivité qui souhaiterait signer un CPPP ?
D.C. Il faut bien définir son besoin. Pour ce faire, une assistance est indispensable à toutes les phases de la procédure, de l’évaluation préalable au suivi de l’exécution. Quelle que soit sa taille, une collectivité n’est pas suffisamment outillée. Le degré de technicité (juridique, financière, etc.) est tel que le recours à un expert comme la MAPPP et à une AMO est un préalable au succès de l’opération.
Il faut, par ailleurs, avoir à l’esprit que la procédure est lourde. De l'idée du projet à la signature du contrat, vingt-sept mois se sont écoulés. Pourtant, nous n’avons pas perdu de temps, mais chaque étape prend plusieurs mois. Deux ans me paraît être un délai incompressible.
Enfin, il est indispensable de mettre en place une procédure de suivi du dispositif. Il faut désigner une personne spécifiquement en charge du projet, qui soit le point d’entrée et de sortie unique au sein de la collectivité concernant les relations avec le prestataire et l’AMO.


Photos : Arnaud Bertereau - Ville de Rouen